Wie Zielsteuerung in der öffentlichen Verwaltung tatsächlich steuerungswirksam wird

Ein wichtiger Erklärungsansatz liegt in Niklas Luhmanns Unterscheidung zwischen Konditional- und Zweckprogrammen. Konditionalprogramme bestimmen, was unter festgelegten Voraussetzungen zu tun ist. Zweckprogramme beschreiben ein angestrebtes Ergebnis und lassen Spielräume bei der Wahl geeigneter Mittel. 
In Organisationen wirken beide Formen zusammen. Für die Verwaltung hat die Bindung an Voraussetzungen und Verfahren besonderes Gewicht. Sie entspricht ihrem Auftrag, Entscheidungen verlässlich und nachvollziehbar zu treffen. 
Die darin eingeübte Aufmerksamkeit richtet sich darauf, ob Voraussetzungen erfüllt, Zuständigkeiten beachtet und Verfahrensschritte korrekt durchlaufen wurden. Diese Orientierung ist für Rechtmäßigkeit und Gleichbehandlung wesentlich. 
Eine zusätzliche Steuerung über angestrebte Ergebnisse verlangt jedoch andere Überlegungen. Führungskräfte müssen Mittel gegeneinander abwägen, Handlungsmöglichkeiten beurteilen und Entscheidungen auch bei unvollständigen Informationen treffen. Das setzt geeignete Spielräume und die Bereitschaft voraus, diese verantwortlich zu nutzen. Der Übergang berührt deshalb das Führungsverständnis und die Erwartungen an gute Verwaltungsarbeit.

Hinzu kommt das Verhältnis zwischen politischem Auftrag und administrativer Verantwortung. In Ministerien und Kommunalverwaltungen begegnet uns mitunter die Vorstellung, die Politik sei für die Ziele zuständig und die Verwaltung für deren Umsetzung. 
Diese Arbeitsteilung beschreibt einen wichtigen Grundsatz. Sie lässt allerdings offen, wie politische Absichten in konkrete Leistungen übersetzt und mit den vorhandenen Möglichkeiten verbunden werden. Auch ein politisch gesetztes Ziel beantwortet noch nicht, welchen Beitrag einzelne Bereiche leisten sollen oder welche organisatorischen Voraussetzungen dafür geschaffen werden müssen. 
Die Spielräume unterscheiden sich je nach Auftrag. Verwaltungsleitungen müssen innerhalb ihres Mandats gestalten und zugleich erkennen, welche Konflikte eine Entscheidung der zuständigen politischen oder übergeordneten Ebene erfordern. Wenn Anforderungen mit den verfügbaren Kapazitäten nicht zu erfüllen sind, gehört die transparente Aufbereitung dieses Konflikts zur Führungsaufgabe.
Ein Zielprozess kann solche Entscheidungsbedarfe sichtbar machen. Er kann die dafür erforderliche Legitimation und Verantwortung aber nicht ersetzen. 
Politische Prioritäten können sich zudem verändern, etwa durch neue Beschlüsse oder akute Ereignisse. Für die Verwaltung entstehen daraus legitime zusätzliche Anforderungen, die bestehende Planungen berühren. Eine verlässliche Zielsteuerung muss solche Veränderungen aufnehmen können. Werden Ziele laufend ergänzt, ohne ihre Rangfolge und die Folgen für bisherige Zusagen zu klären, verlieren sie allerdings ihre orientierende Wirkung. 
Die Schwierigkeit liegt darin, Verbindlichkeit und Anpassungsfähigkeit in ein tragfähiges Verhältnis zu bringen. 

Eine öffentliche Leistung soll beispielsweise schnell, fachlich zuverlässig und für unterschiedliche Bevölkerungsgruppen zugänglich sein. Verbesserungen in einer Dimension können zusätzlichen Aufwand in einer anderen verursachen. 
Welches Verhältnis angemessen ist, lässt sich nur im jeweiligen fachlichen und politischen Zusammenhang bestimmen. Die allgemeine Absicht, bürgerorientierter oder effizienter zu werden, enthält diese Entscheidung noch nicht. Sie muss gemeinsam konkretisiert werden, damit daraus eine Orientierung für den Ressourceneinsatz entsteht. 
Auch die Beurteilung von Fortschritt ist häufig schwierig. Öffentliche Organisationen können ihre Leistungen gestalten. Auf die beabsichtigten gesellschaftlichen Wirkungen haben sie meist nur begrenzten Einfluss. Diese entstehen im Zusammenwirken vieler Beteiligter und werden teilweise erst nach längerer Zeit erkennbar. 
Für die Steuerung braucht es deshalb ein realistisches Verständnis davon, welche Ergebnisse die eigene Organisation beeinflussen kann. Die Auswahl geeigneter Anhaltspunkte verlangt fachliches Urteil. Eine leicht verfügbare Zahl ist noch kein ausreichender Maßstab für Erfolg. 

Die haushalterische Praxis kann eine zusätzliche Hürde bilden. Wo die Aufmerksamkeit vor allem auf Haushaltsansätzen und Mittelabfluss liegt, gerät der Zusammenhang zwischen eingesetzten Ressourcen und angestrebten Ergebnissen leichter in den Hintergrund. Ressourcenverteilungen können sich dadurch verstetigen, auch wenn sich Aufgaben oder Anforderungen verändern.
Kamerales Denken erklärt dabei nur einen Teil. Jede Form der Rechnungslegung braucht eine Führungspraxis, die Informationen für Entscheidungen nutzt. Der Wechsel des Rechnungssystems allein schafft noch keine Klarheit über Prioritäten.
Eine weitere Schwierigkeit entsteht, wenn Zielsteuerung neben den bestehenden Steuerungsverfahren aufgebaut wird. Haushaltsplanung, Stellenbewirtschaftung und fachliche Steuerung haben eigene Zuständigkeiten und zeitliche Abläufe. Werden Ziele erst vereinbart, nachdem wesentliche Ressourcen bereits gebunden sind, bleiben wichtige Voraussetzungen der Umsetzung außerhalb des Zielprozesses. 
Verantwortliche erhalten dann Erwartungen, deren Erfüllbarkeit sie kaum beeinflussen können. Unter solchen Bedingungen kann ein sorgfältig ausgearbeitetes Zielsystem weitgehend folgenlos bleiben. Seine Wirksamkeit hängt deshalb auch davon ab, wie es mit den vorhandenen Entscheidungswegen und Planungszyklen verbunden wird. 

Schließlich hat Zielsteuerung Konsequenzen für die Beteiligten. Eine verbindliche Priorität kann bedeuten, dass ein anderes wichtiges Anliegen warten muss. Transparente Ziele machen außerdem sichtbar, wenn Zusagen mit den verfügbaren Mitteln nicht einzuhalten sind.
Wo Abweichungen vor allem persönliche Rechtfertigung auslösen, liegt es nahe, Ziele vorsichtig zu formulieren oder Schwierigkeiten spät anzusprechen. Nach unserer Erfahrung entstehen wenig wirksame Zielsysteme deshalb auch dort, wo Konflikte vermieden werden und Zielgespräche kaum Raum für gemeinsame Entscheidungen bieten. 
Damit Zielsteuerung wirken kann, müssen Schwierigkeiten früh besprechbar sein und zu Entscheidungen führen. Methodische Unterstützung hilft an dieser Stelle nur, wenn die Leitung zugleich den Umgang mit diesen Situationen verändert.